В канун новогодних праздников, 29 декабря Президент страны
Дмитрий Медведев подписал Федеральный закон №-442-ФЗ "О
внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и
отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Мы были одними из тех, кто предрекал полную несостоятельность
появлявшихся периодически разных вариантов поправок в Лесной
кодекс, но, тем не менее, факт состоялся. Поэтому, самое время
не быть сторонним наблюдателем, а дать еще раз взвешенную
оценку произошедшему, тем более что к этому нас побуждает
не только гражданский долг и профессиональные чувства, но
и многочисленные звонки и обращения заинтересованных лиц.
Первый вопрос, возникающий после официальной публикации принятых
поправок, - Лесной кодекс стал лучше или хуже? Уйдем от прямого
ответа и скажем так: по нашему мнению, отдельные статьи получили
более точную редакцию, но их можно сосчитать по пальцам одной
руки (это как раз тот случай, когда не количество определяет
качество). Только те, кто надеются, что поправки повлияют
на неповторение катастрофической ситуации с лесными пожарами
лета 2010 года, пусть не обольщаются: в этом плане, с нашей
точки зрения, появилась только одна существенная корректировка,
на которой мы остановимся ниже.
Но, хотелось бы все-таки, выразить свое первое впечатление
в связи с изменившимися "правилами игры". Наверное,
тот, кто с пеной у рта хулил новый лесной закон, еще до конца
не осознал, что ситуация-то существенно изменилась, что страна,
если и не оказалась в золотых 70-х годах прошлого века, то
помолодела лет на 10-15 точно. Сегодня, пусть и называемся
мы не лесхозами, а лесничествами, но - хозяйственные, управленческие
и контрольно-надзорные вопросы опять сосредоточились у нас,
в одних руках. Потом подискутируем об ответственности регионов,
разделении имущественного комплекса, отсутствии кипы подзаконных
актов, неоднозначной трактовки существующих нормативов и порядков,
- сначала порадуемся! Так что - шапки в небо!
Порадуемся тому, что реформа 2004 года рухнула, почти дотла.
Миллиардные затраты на ее реализацию улетели, как вода, сквозь
песок. Ничего не прижилось. Кроме посеянного всеобщего хаоса
и неразберихи. Поскольку мы специально оставляем реформаторам
люфт в виде словосочетаний "почти дотла", "ситуация
существенно изменилась" и т.п., вывод напрашивается сам
собой: закон необходимо срочно менять, ибо невозможно стоять
в раскорячку одной ногой в советском социализме, а другой
- в капитализме или, как говорил один из авторов знаменитого
№ 200-ФЗ, нельзя быть наполовину беременной. Никакими дополнительными
поправками кодекс не изменишь, противоречивость его идеологии
просматривается от статьи к статье, документ сложный для восприятия,
к тому же напичкан дополнительными, неизвестно когда реализуемыми,
подзаконными актами (порядка 20 уровня Правительства РФ и
почти вдвое больше - уровня Рослесхоза). Суммарно они превосходят
подзаконные акты первоначальной редакции Лесного кодекса 2006
года.
Ну, а теперь обо всем по-порядку.
1. Небольшой корректировкой статьи 19 Лесного кодекса, вводом
новых статей 53.1 и 53.8 изменены правила осуществления отдельных
мер пожарной безопасности в лесах (только не понятно, каких
именно, т.к. в статье 53.1 их девять), которые теперь могут
выполняться специализированными государственными бюджетными
и автономными учреждениями, подведомственными федеральным
органам исполнительной власти или органам исполнительной власти
субъектов Российской Федерации. Поскольку в меры пожарной
безопасности включены и санитарно-оздоровительные мероприятия
(читайте: выборочные и сплошные санитарные рубки), и регулирование
породного состава лесных насаждений (читайте: все виды рубок
ухода за лесом, а главное - хвойных пород, наиболее горючего
материала), то можно констатировать, что на государственные
учреждения возложено большинство хозяйственных функций, включая
тушение лесных пожаров.
Как мы помним, еще № 32-ФЗ от 14.03.2009 года предоставил
возможность государственным учреждениям осуществлять государственный
лесной контроль и надзор, а также пожарный надзор в лесах.
Таким образом, кроме воспроизводства лесов все вернулось на
круги своя. Вот только последнее обстоятельство настораживает.
У нас везде, где только можно, продекларирована федеральная
собственность на земли лесного фонда, а государство отмежевывается
от воспроизводства лесов - святая святых неизменной атрибутики
федеральной собственности на леса, их сохранения, рационального
использования и приумножения.
К сожалению, поправка, ради которой торопились с принятием
закона до Нового года, до сегодняшнего дня никем не прокомментирована,
на местах ее не услышали, работают по старому, те же аукционы
по статье 19 проводятся в курируемой Рослесхозом Московской
области. Хотя, чему удивляться, если все 4 года после принятия
Лесного кодекса в расчетный размер субвенций для субъектов
РФ включаются площади арендуемых территорий, нет исключения
и по 2011 году!
2. Селекционно-семеноводческие центры.
В осенне-зимних вариантах поправок в Лесной кодекс под их
строительство допускалось возведение на землях лесного фонда
то временных, то капитальных сооружений, о чем шла речь, в
том числе и в наших комментариях. Выход из щекотливой ситуации
найден.
Проведена знаменитая "рокировочка": в статью 25
добавлен отдельный вид использования лесов - 10.1. Выращивание
посадочного материала лесных растений (саженцев, сеянцев),
а под него и соответствующий порядок - статья 39.1. На лесных
участках, используемых для выращивания посадочного материала
лесных растений (саженцев, сеянцев), допускается размещение
теплиц, других строений и сооружений. Чтоб не вызывать оскомину
у дотошных критиков, с предложенной редакцией можно согласиться.
За небольшим исключением.
Во-первых, под "другими строениями и сооружениями"
можно подразумевать все, что угодно, вплоть до добротных рублевских
коттеджей.
Во-вторых, как мы собираемся возводить эти капитальные строения
стоимостью 400 млн. руб. (Алтайский край) или 600 млн. руб.
(Республика Татарстан), если в соответствии с поправками во
всех защитных лесах капитальное строительство запрещено (за
исключением линейных объектов и гидротехнических сооружений),
а вокруг населенных пунктов иного целевого назначения лесов,
кроме защитных, просто не существует. Так что при каждом спорном
случае придется доказывать, что постройки не являются капитальными,
хотя без фундамента селекционно-семеноводческие комплексы
не возвести, или же надо будет параллельно менять в срочном
порядке категорию защитных лесов на эксплуатационные.
В-третьих, ориентир Рослесхоза на селекционно-семеноводческие
центры вряд ли можно признать аргументированным, как с лесоводственной,
так и с экономической точек зрения. Вливая огромные средства
в создание современного тепличного хозяйства, мы забываем
(а может, специально уводим общественное мнение в сторону)
о двух вещах. Никакими селекционно-семеноводческими комплексами
не повысить производительность наших лесов, на эту тему можно
привести десятки убедительных аргументов: отсутствие улучшенных
семян (в наличии всего 2-3% на всю Россию), последующие огромные
объемы ухода за посадками, потравы дикими и домашними животными,
лесные пожары, неблагоприятные климатические условия и т.д.
Посадить саженец - это даже не полдела, а только первая стадия
формирования будущего насаждения. Самое главное - необходимо
оптимизировать объемы создания лесных культур и объемы рубок
ухода за естественным молодняком, при этом, обязательно помнить
о будущих ежегодных затратах на площадях с посаженными лесными
культурами и о себестоимости такой древесины к возрасту спелости.
Ну, и, конечно же, почему-то Рослесхоз упорно не желает выстраивать
идеологию плантационного лесовыращивания. А напрасно. По последним
данным ФАО за 2010 год, Бразилия далеко оставила Россию по
запасам древесины, за счет плантаций - в первую очередь. А
надежды, что мы "вбухаем" ежегодно в ближайшие 5
лет по 1,8 млрд. руб. в тепличное хозяйство и зашелестят у
нас кипарисы до неба высотой - увы, призрачны. Не сочтите
за наглость, зачем создавать селекционно-семеноводческий центр
в Архангельске - там, в природе больше 150 куб. м на 1 га
практически не бывает?! Только ради научного эксперимента
или спортивного интереса.… Или еще чего-нибудь, догадайтесь
сами.
3. Лесоустройство.
Конечно же, давно напрашивались изменения в перечень переданных
полномочий субъектам Российской Федерации функции в части
лесоустройства. Слава богу, декабрьские глупости в виде фонда
информации о лесах (при живом, пока еще, реестре), лесоустроительного
проекта и т.п. в срочном порядке были удалены. Но ляпсусов,
осталось предостаточно.
Если расписали отдельные виды лесоустроительных услуг, то
почему забыли проектирование мероприятий по охране, защите
и воспроизводству лесов, а также закрепление на местности
границ лесничеств, лесопарков, видов целевого назначения лесов
и ОЗУ? Логика, извините, отсутствует.
Вот что забавно: отныне Рослесхоз будет устанавливать нормативы
площади участковых лесничеств!!! Уважаемые авторы, Вы хоть
понимаете, о чем идет речь? Во-первых, неизвестно, какими
критериями будет руководствоваться лесная наука, когда придется
сочинять эти нормативы. А во-вторых, приведение в соответствие
с нормативами площади и границ участковых лесничеств - это
работа лет на 100. С изменением нумерации кварталов, формированием
новых таксационных описаний, разрезкой и монтажом новых планшетов,
переоформлением договоров аренды и т.д. Зачем?!
Если изменить границы участковых лесничеств по установленному
нормативу, то они могут просто не вписаться в границы лесничеств.
Казалось бы, наоборот, коль лесничество является территориальной
единицей управления, то федеральный орган должен дать нормативы
его площади. Не может лесоустройство, тем более, коммерческое,
проектировать границы лесничеств, по которым в дальнейшем
ведется лесной реестр, определяется расчетная лесосека, разрабатывается
лесохозяйственный регламент, не руководствуясь критериями
федерального органа. При чем здесь участковые лесничества?
Ноу-хау в виде установления Рослесхозом размеров лесных кварталов
- блеф, еще хуже, чем участковые лесничества. Понятно, что
фантазии при их установлении ограничатся плагиатом отдельных
пунктов Лесоустроительной инструкции. Но, давайте, все-таки
чуть-чуть думать: все леса России пройдены лесоустройством,
отдельные субъекты и лесничества по 6 циклов. И кто-то хочет
доказать, что он изменит существующую квартальную сеть? Ну-ну…
Что в части лесоустройства опасно? Сегодня только примерно
треть лесничеств имеет лесоустроительную информацию десятилетней
давности. Остальные - гораздо старее, доходя до 25 лет. Внеся
поправку в статью 83, Рослесхоз должен обеспечить и соответствующее
финансирование. Надежды на лояльность и любовь к лесоустройству
регионов, за счет собственных источников, не имеют под собой
почвы. Вернее, первая часть имеет место, а вот вторая, источники
- нет, уж, выделяй, государство, субвенции, собственность
твоя.
Что касается субвенций в целом на охрану, защиту и воспроизводство
лесов, то здесь ситуация не такая уж и благоприятная, как
часто доносится с высоких трибун. Если отбросить средства
на закупку противопожарной техники (о которой разговор отдельный),
то с учетом 8%-ной инфляции за последние 2 года размер субвенций
сократился на 2 млрд. руб. или на 12%. И что, Рослесхоз надеется
на вливание региональных источников в лесоустройство? Будем
реалистами - это возможно только как исключение.
А в это время проектирование лесных участков, заключение договоров
аренды, купля-продажа лесных насаждений и, соответственно,
платежи в бюджетную систему осуществляются по старым материалам
лесоустройства. Их достоверность ограничивается местонахождением
лесного участка.
4. В актив принятых поправок можно отнести статью 81, часть
39, которая делегирует федеральному органу отнесение лесов
к защитным лесам. Наверное, зеленые и лесопарковые зоны, также
следовало бы оставить за центром.
И, наоборот, выделение особо защитных участков лесов, зачастую
мелко обособленных выделов или кварталов, необходимо передать
на региональный уровень. Так было всегда - центр устанавливает
порядок и параметры их выделения, а субъект принимает соответствующее
решение. Сегодня их около 150 млн. га, есть необходимость
образования новых ОЗУ, требуют пересмотра границы действующих,
и, если это осуществлять через Рослесхоз, к решению можно
идти очень долго. Главное, нельзя процедуру усложнять и устанавливать
дополнительные и ненужные административные барьеры.
5. Разработка нормативных правовых актов в развитие Лесного
кодекса.
Это целина. Она позволяет регионам в отсутствие существующей
правовой базы принимать решения по ситуации, по интуиции,
по опыту. Их можно понять. Ждать правила, постановления, порядки
и т.п. можно вечно. А жизнь идет, аренда, аукционы, пенсионеры
и бюджетники, с тебя спрашивают о надлежащем исполнении полномочий,
"вызывают на ковер", абсолютно необращая внимание
на такую мелочевку, как отсутствие правовых механизмов.
Вот, посмотрите, через 2-3 недели в отдельных южных регионах
России начнется пожароопасный период. Лозунги с трибуны и
перед камерами сыплются один за другим: противопожарная техника
устарела, срочно будем ее обновлять, бюджет выделил 5 млрд.
руб., вот-вот она поступит в лесничества и т.п.
Статья 81, часть 16.2 закрепляет за Рослесхозом определение
средств предупреждения и тушения лесных пожаров, установление
нормативов обеспеченности данными средствами лиц, использующих
леса, норм наличия средств предупреждения и тушения лесных
пожаров при использовании лесов. Документа нет. Это, надо
понимать, касается арендаторов. Хотя за тушение лесных пожаров
(будем последовательны!) ответственность несет орган исполнительной
власти, через свои бюджетные учреждения. А кто скажет, сколько
необходимо техники для оснащения ею именно этих учреждений?
Вразумительно, с достаточной мотивировкой аргументов, никто!
Естественно, приобретение и распределение техники будет проведено
без достаточных обоснований при наличии многих субъективных
факторов. И так, на протяжении 3-х лет, неизвестно куда спрятав
15 млрд. руб. Не хило! Мы уже не говорим, что одной техникой
не обойтись, нужны средства на ее эксплуатацию, помещения,
и, главное, обслуживающий персонал.
Если говорить о ситуации с пожарами, то работа с нормативной
базой уже сорвана. Нормативы противопожарного обустройства
лесов отсутствуют, т.е. все согласуемые Рослесхозом объемы
профилактических противопожарных мероприятий субъективные,
зачастую доведенные по принципу "от достигнутого"
или "кто как посмотрит и улыбнется".
Порядок введения чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших
вследствие лесных пожаров, и взаимодействия органов государственной
власти, органов местного самоуправления в условиях таких чрезвычайных
ситуаций отсутствует.
Порядок разработки и утверждения плана тушения лесного пожара
и его формы, порядок разработки сводного плана тушения лесных
пожаров на территории субъекта Российской Федерации отсутствует.
Что представляет собой межрегиональный план маневрирования
лесопожарных формирований, пожарной техники и оборудования,
сегодня не скажет никто, нет его формы, макета, порядка разработки,
согласования и утверждения.
А то, что тушением лесных пожаров на землях ООПТ и обороны
и безопасности (как и по Московской области) должны заниматься
кроме Рослесхоза еще и МПР России и Минобороны можно судить
только из Правил пожарной безопасности в лесах, а не из Положений
об этих ведомствах. Извините, это нонсенс. Плюс к этому, упомянутые
Правила, в связи с выходом 442-ФЗ, нуждаются в доработке,
значит, здесь также правовой пробел.
Достаточно?
Не будем перечислять отсутствующие нормативные правовые акты
по другим направлениям (заготовка древесины, лесоустройство,
уход за лесом, лесонарушения, зеленые зоны и т.д.). Их не
будет никогда.
Лучше обратим внимание на еще один маленький противоречивый
момент, который отражает весь стиль поправок.
Статья 109 (Резервные леса), часть 2 гласит "На лесных
участках, имеющих общую границу с населенными пунктами и объектами
инфраструктуры, осуществляются меры пожарной безопасности,
указанные в части 1 статьи 53 настоящего Кодекса, и тушение
лесных пожаров".
Во-первых, кто нарисует общую границу с населенными пунктами,
какова ее глубина в сторону леса (100 м или 5 км?), площадь?
Во-вторых, где субвенции на осуществление указанных мер? Статья
83, часть 4 предполагает при определении размеров субвенций
исходить из площади эксплуатационных и защитных лесов. А тут
резервные леса! Вот незадача! У нас их, кстати, почти четверть!
Будут, наверное, раскошеливаться дотационные Тыва, Камчатка,
Саха и иже с ними на охрану своих поселков и жилищ.
Напоследок, о тех направлениях в области использования, охраны,
защиты и воспроизводства лесов, которые стыдливо, уже в который
раз, Лесным кодексом умалчиваются. Мы их только перечислим,
разжевывать уже нет терпения:
" Воспроизводство лесов должно оставаться государственной
функцией, т.к. леса находятся в федеральной собственности
- это норма гражданского законодательства, или государство
должно найти один из механизмов компенсации затрат арендатору;
но, если мы всерьез думаем о повышении производительности
лесов, то их воспроизводство во всех его видах - только за
государством;
" Перераспределение процедуры поступлений платежей за
пользование лесными ресурсами; у регионов, кроме обязательств
и головной боли, нет никакой заинтересованности в эффективном
использовании лесов - без малого 100% платежей направляются
в федеральную казну;
" Возможность использования лесного участка для нескольких
видов использования лесов несколькими юридическими лицами;
" Использование лесов для строительства, реконструкции
и эксплуатации линейных объектов (обратите внимание, в статье
45, части 4 появился новый вид "использование лесов для
проведения выборочных рубок и сплошных рубок деревьев, кустарников,
лиан без предоставления лесных участков", но его нет
в статье 25?) не позволяет в редакции существующих статей
и подзаконных актов организовать эффективную работу по предотвращению
аварийных ситуаций и создать необходимые условия для их эксплуатации;
" Урегулирование рубок лесных насаждений на лесных участках,
предоставленных для рекреационной деятельности, для научно-исследовательской
и образовательной деятельности, для осуществления видов деятельности
в сфере охотничьего хозяйства, для ведения сельского хозяйства
и определение права собственности на древесину на этих участках;
" Четкая регламентация строительства, включая возведение
ограждений на лесных участках, предоставленных для рекреационной
деятельности (нынешняя редакция разрешает ограждать лесопарковые
зоны, а не арендованные территории, но лесопарковая зона -
это не Берлинская стена!);
" Приведение в соответствие земельного, лесного законодательства
и Закона об ООПТ в части размещения на землях лесного фонда
особо охраняемых природных территорий;
" Приведение в соответствие лесного и градостроительного
законодательства в части развития городов и населенных пунктов,
осуществления эффективной политики в отношении городских лесов.
Список можно продолжить. Но… зачем? На сегодня в Лесном кодексе
отсутствует концепция развития лесной отрасли страны. Те 11
принципов лесного законодательства, которые обозначены в статье
1, в дальнейшем не находят своего воплощения. А значит - лесную
политику России необходимо срочно менять, из дотационного
лесной сектор вполне может стать самоокупаемым и приносить
государству большую прибыль.
И не надо уводить общественное мнение в сторону, заниматься
самоуспокоением такими популистскими действиями, как поставка
противопожарного оборудования или создание селекционно-семеноводческих
комплексов, обернутыми в миллиардные блестящие оболочки. Все
это, извините, напоминает имитацию деятельности или поспешное
латание дыр в плохо работающем механизме. Который нуждается
в замене.
К сожалению, эти слова и эмоции не доходят до чиновников высшего
уровня. Считается, что бесконечно вечными поправками можно
произвести косметический ремонт и так продержаться еще лет
10, а то и больше. По нашему мнению действующей власти необходимо
взять на себя смелость признать ошибки за принятый в лесном
деле курс "в никуда". Трудно это сделать, ведь главные
конструкторы Лесного кодекса сейчас являются губернаторами
регионов и мэрами больших городов, возглавляют главные банковские
структуры страны, т.е. трудятся на благо России и проводят
в жизнь политику партии власти. Но настало время спасать Родину
от "красного лесного петуха" не покупкой на 15 (или
все-таки 35?) млрд. руб. противопожарной техники и, как говорил
С.Есенин, "задрав штаны, бежать за комсомолом",
а определиться с идеологией, честно и по совести, а затем
верно и последовательно ее внедрять.
