Справка
о состоянии авиационной охраны лесов в РФ
и работе ФГУ "Авиалесоохрана"
ФГУ "Авиалесоохрана" было создано на основании
Постановления Правительства РФ от 18 июля 1994 года № 857
"О реорганизации производственного объединения авиационной
охраны лесов "Авиалесоохрана" Федеральной службы
лесного хозяйства России и работает на основании Устава. До
передачи полномочий по охране лесов от пожаров в соответствии
с федеральным законом РФ от 31 декабря 2005 года № 199 -ФЗ
"О внесении изменений в отдельные законодательные акты
РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий",
в соответствии с распоряжением Рослесхоза от 5 октября 2006
года № 93-р "Об утверждении плана реорганизации ФГУ "Авиалесоохрана"
субъектам РФ были переданы 24 филиала, осуществляющие авиационную
охрану лесов от пожаров в 41 субъекте РФ. После
передачи филиалов снизился уровень проведения авиалесоохранных
работ на территории лесного фонда, сократилась численность
летчиков наблюдателей с 356 до 310 человек (на 13 %), численность
парашютистов и десантников-пожарных с 3400 до 2278 человек
33%, налет на авиалесоохранные работы снизился на 1000 часов,
в связи с чем сократился процент обнаружения лесных пожаров
(до 31 %) и снизилась до 65 % оперативность тушения пожаров
(доля пожаров, ликвидированных в первые сутки).
Авиационные работы по охране лесов
от пожаров на территории Российской Федерации проводятся на
площади авиационного мониторинга 481,2 млн. га.
По осуществлению полномочий по авиационной охране лесов в
41 субъекте РФ проводятся лесоавиационные работы, из них в
30 субъектах РФ созданы специализированные авиационные подразделения
с активными силами и средствами. Неоднократные реорганизации
в течение трех лет авиационных баз по охране лесов в автономные
учреждения, из них в казенные, далее в государственные (Сыктывкарская,
Красноярская и др.) или наоборот, привели к тому, что в настоящее
время авиационная охрана лесов неоднородна и представлена
различными структурами, в том числе и обществами с ограниченной
ответственностью (Омская область, Алтайский край).
В состав авиационных подразделений входят 245 авиационных
отделений с численностью авиапожарных команд 2379 человек
(требуется по нормативу на минимальную горимость 2360, на
среднюю 6280 человек), из них 888 парашютистов-пожарных и
1491 десантников-пожарных (в том числе и контрактников). Численность
летчиков-наблюдателей составляет 276 человек (по нормативу
- 365 человек).
За последние 4 года произошло значительное сокращение специалистов
авиапожарных команд (АПК) в большинстве субъектов Российской
Федерации (например, Иркутская область и Республика Саха (Якутия)
в 2 раза, Новосибирская область в 5 раз и т.д.). Полностью
сокращены парашютисты-пожарные в Костромской и Нижегородской
области. Попытки в субъектах набирать десантников по контракту
себя не оправдывает, так как ежегодные затраты на подготовку
достаточно высоки, а из-за нестабильности кадров ежегодно
до 85% приходят не специалисты и их приходиться обучать вновь. Вывод: Обеспеченность силами
авиапожарных команд соответствует нормативному показателю
только на низкую горимость. На среднюю горимость обеспеченность
составляет 38 %. Дефицит летчиков-наблюдателей составляет
89 человек.
1. До 2007 года воздушными судами лесной авиации выполнялось
до 30 % всего объема налета на авиалесоохранные работы. В
настоящее время из переданного в субъекты РФ парка воздушных
судов лесной авиации, пригодных к использованию осталось 27%.
Самая
низкая обеспеченность воздушными судами малой авиации в условиях
средней горимости в Сибирском ФО - 52%, наибольшая по Дальневосточному
ФО - 71%.
Из 310 имеющихся в составе коммерческих организаций и ДОСААФ
России воздушных судов малой авиации к лесоавиационным работам
привлекается 164 единицы и 16 собственной авиации, что составляет
58% от норматива. Остальные воздушные суда используются для
выполнения иных задач или места базировки находятся вне зон
авиационной охраны лесов.
Для обеспечения нормативного показателя по воздушным судам
малой авиации на среднюю горимость требуется дополнительное
привлечение 120 воздушных судов.
Обеспеченность воздушными судами малой авиации субъектов
Российской Федерации составляет:
- Камчатский край, Республика Татарстан - 0%;
- Чукотский АО, Республика Коми, Томская и Магаданская области
- до 30%;
- Мурманская, Вологодская, Омская, Костромская, Иркутская,
Сахалинская, Архангельская, Нижегородская, Кировская, Кемеровская,
Челябинская области, Республики Бурятия, Тыва, Забайкальский
и Хабаровский край - 31-50%;
- Республики Саха и Карелия, Пермский и Красноярский края,
Свердловская, Новосибирская и Амурская области, Ханты-Мансийский
АО - 51-75%;
- все остальные субъекты Российской Федерации - 100%.
Вывод: Обеспеченность воздушными
судами малой авиации на среднюю горимость составляет - 60%.
Требуется дополнительное привлечение 120 воздушных судов малой
авиации.
2. Наряду с низкой обеспеченностью силами авиапожарных команд
и воздушными судами, анализ организации авиационной охраны
лесов в субъектах РФ выявил следующие недостатки:
- сокращаются объемы субвенций, выделяемых субъектом Российской
Федерации на авиационный мониторинг и тушение лесных пожаров
с применением авиации, хотя в целом объем финансирования растет.
Сохранилась тенденция ежегодного сокращения объемов на авиационную
охрану лесов: по Республике Саха (Якутия) - на 35 %; по Мурманской
области - на 50%; в Хабаровском крае - на 17 %, в Новосибирской
области - 10 % и т.д.);
- децентрализованное приобретение средств доставки к местам
пожаров работников АПК (парашюты, спусковые устройства), средств
пожаротушения, радиосвязи значительно увеличило их стоимость
и создало трудности при приобретении;
- переданные в ряде регионов авиабазам подразделения наземной
охраны лесов разукомплектованы, катастрофически не хватает
специалистов, средств пожаротушения и техники. Переданная
техника, как правило, только числиться на балансе, средний
процент износа более 85 % (Магаданская и др.); - 70 % летчиков-наблюдателей
и 60 % работников АПК - люди предпенсионного и пенсионного
возраста. Размер заработной планы не привлекает молодых специалистов.
В 2010 году значительная часть субъектов Российской Федерации
Европейского центра и Урала столкнулась с проблемой чрезвычайной
горимости лесов, которая не прогнозировалась ни одним источником.
Лето 2010 года выявило недостаточный уровень подготовки и
борьбы с лесными пожарами в чрезвычайных условиях всех субъектов,
которых она возникала.
Отсутствие эффективной системы пожарной безопасности лесного
фонда Российской Федерации можно было наблюдать уже в предшествующие
годы. В 2008 и 2009 гг. количество пожаров по состоянию на
сегодняшний день было меньше и составляло соответственно 78
и 70 %, но уже тогда площади, пройденные огнем, были на 79
и 92% больше, чем в нынешнем году. Горели в основном Дальний
Восток и Восточная Сибирь - районы, плотность населения в
которых в десятки раз меньше, чем в Центральной России. Центральный
и Приволжский федеральные округа практически не страдали,
поэтому реакция общества была не такая активная. Если бы ответственные
лица оперативно прореагировали на сам факт лесных пожаров,
а не на задымленность, экстренные меры были бы приняты еще
тогда, и удалось бы предотвратить столь катастрофические последствия
2010 года, связанные с лесными пожарами в центральных регионах
России. По оценке системы космического мониторинга ИСДМ-Рослесхоз,
только покрытая лесом площадь пожаров на данный момент составляет
более 1,6 млн. га (по оперативным данным субъектов Российской
Федерации - около 1,2 млн. га). Она может превысить площадь
пожаров 2008-2009 гг. (2,2 млн. га и 2,0 млн. га), так как
только в Магаданской области разница официальной отчетности
с данными ИСДМ-Рослесхоз составляет 174,0 тыс. га, Республике
Марий Эл 63,2 тыс. га, а в целом более 760,0 тыс. га.
В 2009 году, согласно отчетам субъектов Российской Федерации,
гораздо большие по площади лесные пожары в день тушили 6-7
тыс. человек, работало до 1,5 тыс. единиц техники, авиационное
патрулирование выполняли максимум 30-40 самолетов. В 2010
году этот же день по тем же отчетам работает около 20,0 тыс.
специалистов, до 3,0 тыс. единиц техники и до 60 воздушных
судов, кроме того привлекаются силы МЧС РФ, Министерства обороны
РФ, добровольцы и местные жители. И все равно этих сил недостаточно.
Анализ ситуации по
9 субъектам, где было введено ЧС в связи с лесными пожарами,
показал, что в ряде субъектов режим ЧС по отношению к началу
резкого увеличения горимости был
введен с опозданием на 7 и более дней (Рязанская,
Воронежская и Свердловская области, Республика Мордовия).
Кроме того, с большим опозданием (относительно даты введения
ЧС) эффективное наращивание сил и средств пожаротушения началось
в Нижегородской (через 27 дней), Рязанской (4 дня), Владимирской
(16 дней) областях, Республики Марий Эл (28 дней). В
некоторых субъектах режим ЧС был введен только после
выхода ситуации из-под контроля - Нижегородская,
Рязанская, Свердловская области, Республика Мордовия.
Факт того, что в среднем от начала всплеска горимости до выхода
ситуации из под контроля составляет всего около 6 дней, говорит
о том, что в субъектах сил пожаротушения достаточно только
на низкую горимость лесов.
В Воронежской, Владимирской и Московской областях, республиках
Мордовия и Марий Эл ситуация, благодаря привлечению значительных
сил и средств, в том числе и финансовых, лесопожарная обстановка
была стабилизирована до начала фронтальных осадков. Основные причины, приведшие
к возникновению ЧС, связанных с лесными пожарами в центральных
регионах России в 2010:
" с введением в силу Лесного кодекса в 2007 году были
ликвидированы лесхозы, упразднена лесная охрана, уничтожена
единая система авиалесоохраны. В
целом, не менее 75 тысяч человек остались без работы,
а функция охраны и защиты леса была возложена на коммерческих
пользователей, выигравших конкурс, проверка которых по законодательству
крайне затруднена, включая даже такие вопросы как оснащение
лесопожарных подразделений. В результате, уже в 2008 году
лесных пожаров в стране стало в 1,7 раз больше (22,3 тыс.
случаев), чем за 2007 год (когда уровень горимости еще сохранялся
на уровне предшествующих лет), а площадь, пройденная лесными
пожарами, выросла в 2,6 раза;
" сегодня на большей
части территории не реализуется технология "раннего обнаружения
и тушения лесных пожаров" на малых площадях из-за дефицита
профессиональных сил, снижения кратности наземного и авиационного
патрулирования; сохранения уровня финансирования работ по
тушению лесных пожаров без учета инфляции, привлечения неспециализированных
пожарных подразделений и коммерческих структур, не обладающих
соответствующей техникой и опытом тушения непосредственно
в лесу;
" ликвидация федерального
резерва сил и средств пожаротушения в погоне за сокращением
затрат, привела к авральным мерам по поиску или срочному производству
необходимых средств пожаротушения, в том числе простых (ранцевые
огнетушители, мотопомпы, бензопилы и др.), оформлению необходимых
документов для их приобретения без конкурса и доставке к местам
работ. Специалисты авиалесоохраны по тушению лесных
пожаров, особенно крупных, также в авральном порядке (в течение
2-3 дней) были доставлены в Московскую, Нижегородскую, Рязанскую,
Свердловскую области, Пермский край и Республику Коми (всего
около 500 человек) без заключения каких-либо договоров. Но,
к сожалению, запросы от субъектов Российской Федерации поступили
с большим опозданием и специалистам авиалесоохраны пришлось
тушить крупные пожары, защищая деревни и объекты экономики,
что не афишировалось в средствах массовой информации;
" отсутствие условий
для выполнения своевременного межрегионального маневрирования
силами и средствами тушения. В подавляющем большинстве субъектов
численность и состав сил лесопожарных подразделений соответствуют
только на малую горимость. Ни один отдельно взятый регион
(это подтверждает и международный опыт) не в состоянии предотвратить
возникновении ЧС при чрезвычайной горимости.
В случае возникновения
массовых лесных пожаров период наращивания сил должен составлять
не более 2-х суток, в противном случае большинство пожаров
переходят в крупные. В настоящее время, даже при
наличии у субъекта Российской Федерации доступных финансов
для привлечения дополнительных сил из других субъектов, на
преодоление обязательных бюрократических и законодательных
барьеров требуется не менее 7 дней.
" кроме того, региональные оперативные и мобилизационные
планы тушения в горимых регионах показали свою низкую эффективность
из-за отсутствия проработки вопросов финансирования работ
и ответственности исполнителей; не адекватности и несвоевременности
принятия управленческих решений в период до наступления ЧС.
" износ лесопожарной техники (до 90 %), отсутствие новых
технологий и не использование по различным объективным причинам
ранее применяемых, таких как искусственное вызывание осадков,
взрывной метод, тушение пожаров с воздуха на ранних стадиях.
Значительно снизилось применения смачивателей и ретардантов,
например, в Московской области они централизованно не закупались
вовсе.
" искажение государственной статистической отчетности
о лесных пожарах региональными органами государственной власти.
Субъекты в погоне за положительной отчетностью дробят крупные
пожары и ликвидировав один, на следующий день рядом открывают
новый. В итоге общая площадь крупного пожара достигала до
50 и более тыс. га, а по сводкам это было до 90 и более мелких
пожаров, и на каждом работала техника и люди. Профессионалы
знают, что тушение одного крупного пожара диаметрально отличается
от тушения ряда мелких - другая стратегия и тактика, порядок
привлечения ресурсов и прочее. В 2010 году получила практика
самовольной подмены терминов в отчетности, необоснованно вводится
не существующий термин "площадь действующей кромки пожара",
в целях достижения эффекта "благополучной" статистики.
В итоге это приводит к искажению истинной ситуации с лесными
пожарами в регионе и приводит к ошибочным управленческим решениям
на федеральном уровне.
" социальная уязвимость
профессиональных работников, занятых в тушении лесных пожаров.
Отсутствие роли государства в процессе лесного пожаротушения
как органа, обеспечивающего соблюдение профессиональных стандартов
в лесной отрасли, привело к "обнищанию" высококвалифицированных
специалистов и их массовому уходу. Речь идет прежде всего
о летчиках-наблюдателях - уникальных специалистах по организации
авиационного тушения и предотвращению ЧС, связанных с лесными
пожарами (всего около 500 на всю Россию). Их отток составил
за последние 2 года 22 %, при том, что более 80 % оставшихся
работников уже достигли пенсионного возраста. Восполнение
кадров не недостаточное, так как стоимость подготовки одного
специалиста более 1,2 млн. рублей и, как правило, субъект
не может финансировать эти затраты. Подготовка
такого специалиста может осуществляться только централизованно
и обязательно по авиационным нормам Минтранса России, требованиям
Минобразования и Рослесхоза. К сожалению на сегодня, в связи
с вводом новых федеральных авиационных правил, его статус
и порядок выдачи летных свидетельств Минтрансом не определен.
Как следствие, возможна потеря наработанного почти за 80 лет
уникального опыта и умений совместного использования авиаторами
и лесниками передовых эффективных технологий, Поставлена под
угрозу возможность доставки в труднодоступные места парашютистов
и десантников пожарных (только летчик - наблюдатель может
проводить расчет и высадку их на ограниченные площадки, использования
самолетов-танкеров и вертолетов с ВСУ на тушении вновь возникающих
пожаров на минимальных площадях. Авиация МЧС работает только
на катастрофических пожарах. Следствием вышеназванных
причин стало увеличение в 2010 году площадей обнаружения лесных
пожаров, снижение оперативности тушения и увеличение доли
крупных лесных пожаров, особенно в европейской части России
с традиционных 2-3 % до 15-20 %
(в Рязанской области увеличение в три раза до 17,7
%, во Владимирской в 29 раз до 4,2 %, в Нижегородской в 31
раз до 4,5 %). Для примера, доля крупных пожаров в Республике
Бурятия - 21 % , Приморском крае - 21,4 %, Амурской области
- 25 %, т.е. показатели доли крупных пожаров европейской части
России, Сибири и Дальнего Востока сравнялись, что ранее было
невозможно. По статистике,
на тушение крупных пожаров расходуется до 95 % всех затраченных
финансовых средств.
Взаимодействие с МЧС России
В апреле месяце 2010 года было введёно в эксплуатацию удаленное
рабочее место ФГБУ НЦУКС МЧС Российской Федерации в административном
здании ФГУ "Авиалесоохрана".
Используя сеть МЧС РФ специалистами ФГУ "Авиалесоохрана"
было проведено три инструктивно-методических занятия для специалистов
лесного хозяйства и МЧС РФ по учету лесных пожаров и применению
ИСДМ-Рослесхоз.
В течение пожароопасного сезона, ежедневно в 7.00 ФГУ "Авиалесоохрана"
участвовало в оперативных сеансах видеоконференции с ФГБУ
НЦУКС МЧС России, где в режиме реального времени субъектами
давалась оценка лесопожарной ситуации по линии МЧС на территории
Федеральных округов и субъектов Российской Федерации.
Кроме того, еженедельно по пятницам (а также первый вторник
каждого месяца) ФГУ "Авиалесоохрана" участвовало
в итоговых видеоконференциях, проводимых Министром по чрезвычайным
ситуациям России С.К. Шойгу или первым заместителем. На данных
совещаниях рассматривались итоги работы противопожарных подразделений,
как МЧС России, так и специализированных подразделений по
тушению лесных пожаров субъектов Российской Федерации в части
своевременного реагирования и адекватности принимаемых мер
по тушению обнаруженных пожаров, Здесь же разбирались как
положительные примеры тушения, так и причины роспуска природных
пожаров. Отдельными вопросами обсуждалась эффективность реагирования
специализированных подразделений на тепловые точки, зафиксированные
ИСДМ-Рослесхоз и оценивалось соответствие оперативных сведений,
представляемых субъектами Российской Федерации данным космического
мониторинга.
По многим позициям ФГУ "Авиалесоохрана" проводило
консультации как региональных центров, так и главных управлений
МЧС с одновременным принятием мер по контролю за ходом тушения
в регионах. Так, в июне 2010 года ФГУ "Авиалесоохрана"
неоднократно обращало внимание регионального центра Приволжского
федерального округа и ФГБУ НЦУКС МЧС России о тяжёлой лесопожарной
ситуации, сложившейся в Нижегородской области. Тем не менее,
ситуация продолжала усугубляться, и в результате вышла из-под
контроля органа исполнительной власти в области лесных отношений
Нижегородской области. ФГУ "Авиалесоохрана" предложила
ГУ МЧС России по Нижегородской области оказать помощь из других
субъектов Российской Федерации квалифицированными специалистами
лесной охраны, но данное предложение было отклонено губернатором
области, что в результате привело к катастрофическим последствиям.
В течение пожароопасного сезона с главными управлениями и
региональными центрами в режиме видеоконференции было проведено
три тематических занятия по теме использования данных ИСДМ-Рослесхоз,
в результате которых были не только отработаны вопросы использования
данных космического мониторинга, но и решён ряд принципиальных
вопросов, касающихся работы специалистов МЧС с ИСДМ-Рослесхоз,
что позволило в дальнейшем наладить более тесный контакт с
региональными центрами и главными управлениями МЧС России
в части взаимного предоставления информации. Так, после проведения
таких совещаний существенно возрастали обращения главных управлений
МЧС России по вопросам сопоставления собственных данных с
данными ИСДМ-Рослесхоз.
В августе месяце ФГУ "Авиалесоохрана" приняло участие
в международной научно-практической конференции "Проблемы
прогнозирования ЧС, оценка рисков возникновения ЧС",
где был сделан доклад на тему "Применение системы ИСДМ-Рослесхоз
для оценки лесопожарных рисков". После доклада тема,
затронутая ФГУ "Авиалесоохрана", широко обсуждалась
участниками семинара. Выяснилось, что некоторые главные управления
МЧС России с помощью имеющегося научного потенциала разработали
программы математических моделей развития природных пожаров,
которые в свою очередь заинтересовали ведущих специалистов
МЧС России. В перспективе одна из лучших программ после её
обкатки в реальных условиях пожароопасного сезона 2011 года
будет принята за основу на федеральном уровне в МЧС, что возможно
стандартизирует подход специалистов МЧС по вопросам планирования
потребного количества сил и средств пожаротушения. Но по нашему
мнению все эти программы несовершенны, хотя и имеют отдельные
положительные моменты.
Протоколом № 7-ПА от 3.02.2011 г. между Рослесхозом и МЧС
России установлен порядок взаимодействия в пожароопасном сезоне
2011 года, предусматривающий ежедневное проведение совещаний
в режиме видеоконференций, предусмотрено утверждение регламента
и заключение соглашения о взаимодействии. Срок - до 10 марта
2011 г. Проект указанных документов, одобренный Рослесхозом,
передан в МЧС России на утверждение.
Предложения: 1.Для
стабилизации лесопожарной обстановки предлагаем создать многоуровневую
систему по использованию ресурсов пожаротушения
(см. приложение 2):
" муниципальный уровень
- задействуются силы и средства филиалов специализированных
учреждений по авиационной охране лесов, (ПХС всех типов, мехотрядов
и др.), прочие подразделения пожаротушения муниципального
уровня, привлекаемые в соответствии с планами тушения лесных
пожаров, разрабатываемыми уполномоченными органами лесного
хозяйства и мобилизационным планам тушения.
" региональный уровень
- задействуются силы и средства субъекта Российской Федерации
(специализированных государственных бюджетных или автономных
учреждений и их районных филиалов (лесопожарных отрядов и
авиаотделений), силы МО, МЧС, привлекаемые по мобилизационным
и сводным планам;
" межрегиональный и федеральный
уровни - задействуются силы и средства Национального
лесопожарного центра Рослесхоза и его 5 филиалов - межрегиональных
авиационных лесопожарных центров (ФАЛЦ). Проект создания центров
находится в Рослесхозе на рассмотрении с 2009 года.
2.Повысить
эффективность подготовительных и профилактических мероприятий,
для чего необходимо:
" усилить контроль за проведением огневых работ на нелесной
территории с действенными мерами по запрещению их проведения
в пожароопасном сезоне и наказанию виновных;
" внести изменения в нормативную базу для организации
системы контроля исполнения арендаторами договорных обязательств;
" в статью 55 Лесного кодекса Российской Федерации включить
обязательства арендаторов лесных участков по участию в тушении
лесных пожаров на арендуемой ими территории, так как иначе
теряется смысл обязанности арендаторов по созданию систем,
средств предупреждения и тушения лесных пожаров на период
высокой пожарной опасности, установленный вышеуказанной статьей;
" до начала фактической горимости в лесах осуществить
комплекс мер по противопожарному устройству населенных пунктов,
потенциально подверженных угрозе лесных пожаров, созданию
добровольных пожарных формирований (особенно в населенных
пунктах, не имеющих пожарной охраны), пожарных водоемов, пунктов
хранения пожарного инвентаря, обеспечения средствами связи;
" развить систему связи всех видов в лесопожарных формированиях.
3.Обеспечить
совершенствование организации системы мониторинга пожарной
опасности на землях лесного фонда наземными и авиационными
силами и средствами с целью повышения эффективности системы
обнаружения лесных пожаров, своевременной их ликвидации на
малых площадях и оперативного наращивание ресурсов пожаротушения,
для чего необходимо:
" неукоснительно выполнять авиационное
и наземное патрулирование в соответствии с утвержденными нормативами
и трафиками;
" выработать и обеспечить порядок и регламентацию привлечения
сил и средств пожарных формирований районов с указанием времени
доставки техники в закрепленный район;
" закрепить как обязанность органов местного самоуправления
участие в организации профилактики и тушения лесных пожаров
на их территории, согласно ст. 11 Федерального закона от 21
12. 1994 г. № 68-ФЗ "О защите населения и территорий
от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
" повысить эффективность порядка выявления и привлечения
к ответственности лиц, виновных в возникновении лесных пожаров
с внесением необходимых изменение в нормативно-правовую базу.
Ужесточить административную и уголовную ответственность граждан
и юридических лиц, виновных в нарушении правил пожарной безопасности;
" обеспечить ведение государственного пожарного надзора
в лесах на землях лесного фонда;
" в целях исключения травматизма
или гибели личного состава на пожарах исключить участие в
тушении пожаров неподготовленных работников.
Самая
низкая обеспеченность воздушными судами малой авиации в условиях
средней горимости в Сибирском ФО - 52%, наибольшая по Дальневосточному
ФО - 71%.