О
положении дел в области охраны лесов от пожаров и о необходимых
мерах по обеспечению пожарной безопасности в лесах
Прошлое жаркое лето показало, что система государственного
управления лесами, построенная на основе Лесного кодекса 2006
года, не способна противостоять лесным пожарам при высоком
уровне природной пожарной опасности в лесах. По итогам прошлогоднего
пожарного сезона были приняты некоторые меры, направленные
на улучшение системы охраны лесов от пожаров. Однако, обычная
весна и обычное начало лета 2011 года показали, что после
произведенных усовершенствований система государственного
управления лесами с огромным трудом может противостоять лесным
пожарам даже при обычном для нашей страны уровне пожарной
опасности в лесах. Даже по более чем скромным данным официальной
статистики, площадь, пройденная природными (в основном лесными)
пожарами с начала года по 29 июня, в 2011 году втрое превысила
аналогичный показатель прошлого года. По официальным данным
МЧС, площадь, пройденная пожарами за этот период 2011 года,
составила 870 тыс.га, по неофициальным предварительным оценкам
Гринпис - она уже превысила 4 миллиона гектаров. Статистика
Рослесхоза по лесным пожарам в открытом доступе отсутствует,
но очевидно, что основой для "данных МЧС" являются
сведения, предоставляемые органами управления лесами.
Как и в прошлом году, официальные данные отражают лишь малую
долю реальной площади лесных и других природных пожаров. Например,
согласно официальным данным, площадь, пройденная пожарами
в Якутии, составляет 393 тыс. га, в то время как площадь одних
только крупных гарей мая и первой половины июня 2011 года,
выявленных по снимкам MODIS, составляет 1398 тыс. га (в 3,6
раза больше). По Амурской аналогичные показатели составляют,
соответственно, 35 тыс. га и 966 тыс. га (в 28 раз больше).
По Красноярскому краю - 99 тыс. га и 333 тыс. га (в 3,4 раза
больше). Аналогичная разница между официальной статистикой
и реальным положением дел наблюдается и в других регионах.
Еще хуже обстоят дела с торфяными пожарами, которые представляют
наибольшую потенциальную опасность для населения (из-за обильного
дыма, выделяемого при горении торфяников, с большим содержанием
вредных веществ). Их существование МЧС и органы управления
лесами отрицают - по официальным данным, по состоянию на 29
июня в Центральном федеральном округе действующих пожаров
не было, несмотря на то, что многие торфяники горят с весны,
а некоторые даже с прошлого года. В реальности же в Европейской
России действуют уже десятки очагов торфяных пожаров, некоторые
из которых достигли той стадии, на которой потушить их имеющимися
силами почти невозможно. Некоторые торфяные пожары работники
лесного хозяйства и пожарной охраны неделями пытаются тушить,
несмотря на то, что по официальным данным этих пожаров нет;
некоторые другие тушить даже не пытаются.
Таким образом, к концу
июня 2011 года в нашей стране уже сложилась весьма опасная
ситуация с лесными и торфяными пожарами - более опасная, чем
на ту же дату в прошлом году. Она показывает, что принятые
по итогам прошлогодней пожарной катастрофы меры оказались
неэффективными. Эти меры наилучшим образом характеризует известная
фраза бывшего премьер-министра В.С.Черномырдина: "хотели
как лучше, а получилось как всегда". К числу
основных провалов в области государственного управления лесами
за последний год относятся следующие.
1. Неудачные попытки восстановления жизнеспособности
лесного хозяйства за счет увеличения бюджетного финансирования.
Введение нового Лесного кодекса разрушило экономическую основу
существования лесного хозяйства, практически лишив лесохозяйственные
организации возможности существования за счет доходов от собственной
хозяйственной деятельности. Правительство попыталось компенсировать
разрушение экономических основ лесного хозяйства увеличением
бюджетного финансирования (почти в три раза за время действия
нового Лесного кодекса), но не смогло остановить нарастающую
разруху. В результате количество
людей, занятых в лесном хозяйстве, за время действия нового
Лесного кодекса сократилось примерно вчетверо - теперь для
борьбы с лесными пожарами при высоком уровне пожарной опасности
в лесах просто не хватает людей.
2. Неудачные попытки восстановления управляемости
лесного хозяйства за счет увеличения количества разнообразных
планов и отчетов. В настоящее время составление планов, отчетов,
обслуживание проверок и участие во всевозможных совещаниях
занимает почти все рабочее время руководителей и специалистов
лесного хозяйства; на какую-либо созидательную деятельность,
полезную для леса, у большинства из них просто не остается
времени. Фактически большинство
руководящих работников и специалистов лесного хозяйства превратилось
в писарей, основным видом деятельности которых является поддержание
отраслевого бумагооборота.
3. Неудачная попытка восстановления лесной охраны.
Изменения, внесенные в Лесной кодекс РФ федеральным законом
от 29 декабря 2010 № 442-ФЗ, разъяснили, что "лесная
охрана" является частью лесного надзора и контроля, и
тем самым формально восстановили правовые основания для охраны
лесов. Но людей, способных
охранять леса, от этого больше не стало - должностные
лица, отвечающие за лесной надзор и контроль, практически
полностью заняты другой работой (в основном связанной с поддержанием
бумагооборота), а на наем
новых людей лесному хозяйству просто не выделено денег.
4. Неудачная попытка выделения средств на приобретение
новой лесопожарной техники. Субсидии на приобретение этой
техники (5 млрд. рублей) были заложены в закон о федеральном
бюджете, но из-за бюрократических проволочек распределение
этих денег между регионами было утверждено лишь 5 мая 2011
года (постановлением Правительства РФ № 345). Из-за этого
большинство регионов сможет купить новую технику за федеральные
деньги лишь к концу сезона лесных пожаров. Кроме того, техника,
которую они имеют право закупить за эти деньги, предназначена
для ликвидации чрезвычайных ситуаций, а не для их предотвращения.
Для успешной борьбы с пожарами нужна техника, позволяющая
тушить пожары в лесу, а не на подходах к населенным пунктам
и инфраструктуре - а парк именно такой техники удалось пополнить
в наименьшей степени.
5. Провал подготовки нормативно-правовых актов, направленных
на реализацию "противопожарных" поправок, внесенных
в Лесной кодекс федеральным законом от 29 декабря 2010 № 442-ФЗ.
Некоторые из необходимых нормативов так и не были утверждены
(в том числе нормативы противопожарного обустройства лесов
и правила тушения лесных пожаров). Некоторые другие были утверждены,
но качество их настолько низкое, что они только мешают охранять
леса от пожаров (к числу таких относятся, например, порядок
разработки и утверждения и форма плана тушения лесных пожаров,
правила введения чрезвычайных ситуаций в лесах вследствие
лесных пожаров, и др.). Относительным успехом можно считать
разве что внесение некоторых разумных изменений в Правила
пожарной безопасности в лесах, но этот успех очень невелик.
6. Неудачные попытки обеспечения пожарной безопасности
в лесах за счет ограничения доступа граждан в леса. В действительности
ограничивается лишь доступ в леса законопослушных граждан,
которые могли бы при необходимости помочь в выявлении и даже
тушении начинающихся пожаров, а люди, не обращающие внимания
на законы и правила пожарной безопасности, не обращают внимания
и на запреты посещения лесов. Юридически
неграмотное оформление запретов и отсутствие лесной охраны
не позволяют реально ограничивать доступ в леса даже в периоды
наивысшей пожарной опасности. В результате запреты и ограничения
приводят лишь к ненужным конфликтам между работниками леса
и населением, но не помогают сохранить леса от пожаров.
7. Провал работ по разборке горельников (а также короедников
и ветровальников), представляющих особую пожарную опасность,
особенно в густонаселенных регионах. Из-за бюрократических
проволочек основная часть работ пришлась на зиму и весну,
когда разбирать завалы наиболее сложно и опасно, а древесина
в основном уже потеряла свою хозяйственную ценность - в итоге
расчистить удалось не более десяти процентов гарей, обычно
самых простых для расчистки. При этом обеспечить доступ населения
к мертвой древесине как к источнику дров и стройматериалов
для собственных нужд почти нигде не удалось (вообще, проблемы
обеспечения населения дровами и древесиной для собственных
нужд практически нигде не решаются удовлетворительным образом,
что подталкивает сельских жителей к незаконным рубкам, покупке
"ворлеса" и другим нарушениям).
8. Неудачные попытки превращения нового Лесного кодекса
в рабочий закон, понятный работникам леса и населению и пригодный
для практического использования. За время действия нового
Лесного кодекса было принято
уже двенадцать федеральных законов, вносящих изменения в этот
кодекс, и тринадцатый закон, видимо, будет принят
в течение ближайшего месяца. Несмотря на беспрецедентную для
России частоту внесения поправок в Лесной кодекс, его
качество остается неприемлемо низким, а попытки его исполнения
ведут к дальнейшему разрушению системы государственного управления
лесами.
9.Непрекращающиеся
реформы информационной системы лесной отрасли (лесоустройства,
государственной инвентаризации лесов, системы учета и дистанционного
мониторинга лесных пожаров и лесонарушений, документооборота,
архивного дела и т.д.), приведшие к
отсутствию объективной информации о состоянии лесов и происходящих
в них изменениях, в том числе связанных с пожарами
и их последствиями. Федеральные органы исполнительной власти
(равно как и общество в целом) имеют лишь фрагментарную и
сильно искаженную информацию о том, что происходит в лесах
и лесном секторе, явно недостаточную для принятия адекватных
управленческих решений.
Непрекращающийся хаос в области государственного управления
лесами ведет к дальнейшему ухудшению ситуации с охраной лесов
от пожаров. Сейчас органы управления лесами и государство
в целом способны более или менее эффективно противостоять
лесным пожарам при низком
или среднем уровнях пожарной опасности по погодным условиям,
а возрастание уровня пожарной опасности до высокого или чрезвычайного
практически неизбежно приводит к катастрофе. В зависимости
от ряда региональных особенностей, уровень охраны лесов от
пожаров может быть несколько более высоким или более низким,
но совершенно благополучных в этом отношении регионов в стране
практически нет. Абсолютное преобладание неблагополучных в
пожарном отношении регионов однозначно свидетельствует о том,
что основные проблемы существуют именно на федеральном уровне,
а не на уровне конкретных субъектов Российской Федерации.
Для того, чтобы существенно
повысить уровень охраны лесов России от пожаров, необходимо
принятия ряда решительных мер, в том числе требующих внесения
изменений в лесное и смежное законодательство и выделения
необходимых средств из федерального бюджета. В противном случае
с каждым последующим годом ситуация будет лишь ухудшаться,
и повторение катастрофы в жаркий и сухой год станет неизбежным.
Рослесхоз, в соответствии с указом Президента РФ от 27 августа
2010 г. № 1074, отвечает за выработку государственной политики
в области лесных отношений. Соответственно, именно он должен
предложить Президенту РФ и Правительству РФ стратегические
меры, направленные на выход лесного хозяйства из периода разрухи
и упадка, и на обеспечение эффективной охраны лесов от пожаров.
К числу первоочередных мер относятся:
1. Восстановление правовых основ для существования специализированных
государственных лесохозяйственных предприятий (лесхозов) и
закрепление за ними на долгосрочной основе лесов, не переданных
в аренду или постоянное пользование, с передачей им обязанностей
по ведению лесного хозяйства, противопожарному обустройству
лесов, раннему обнаружению и тушению лесных пожаров.
2. Восстановление государственной лесной охраны в форме самостоятельного
ведомства (ведомств), обладающего необходимой численностью
работников, единственной или главной обязанностью которых
является охрана лесов, и полностью финансируемого за счет
бюджета основного собственника лесов - Российской Федерации.
3. Восстановление централизованной системы борьбы с крупными
и особо опасными лесными пожарами и авиационной охраны лесов
от пожаров (Авиалесоохраны), способной в кратчайшие сроки
обеспечивать переброску значительного количества (до двух-трех
тысяч человек) профессиональных лесных пожарных в регионы
с наиболее высоким уровнем пожарной опасности.
4. Дебюрократизация лесного хозяйства - радикальное сокращение
планово-отчетной деятельности в лесном хозяйстве, введение
мер защиты лесохозяйственных организаций и специалистов от
чрезмерного количества проверок, аналогичных тем, которые
предусматриваются для защиты юридических лиц и предпринимателей
Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-фз.
5. Введение минимальных требований по уровню оплаты труда
лесничих и их помощников, а также лиц, руководящих тушением
пожаров и участвующих в тушении пожаров, и приведение уровня
оплаты их труда в соответствие с уровнем оплаты труда должностных
лиц органов государственной власти соответствующих субъектов
Российской Федерации.
6. Обязательное оперативное обнародование детальных данных
о ситуации с лесными пожарами по субъектам Российской Федерации,
в том числе на официальном сайте Рослесхоза и сайтах органов
управления лесами субъектов Российской Федерации (с детальностью,
позволяющей специалистам и гражданам оценивать качество предоставляемой
информации и ее соответствие реальной ситуации).
7. Выплата всех долгов перед организациями, которые привлекались
к ликвидации чрезвычайных ситуаций 2010 года из других субъектов
Российской Федерации, и незамедлительное определение условий
их привлечения к тушению пожаров в 2011 году.
8. Разработка долгосрочной
государственной программы развития лесного хозяйства (включая
систему охраны лесов от пожаров), включающей эффективные и
понятные профессиональному сообществу работников леса меры
и механизмы их выполнения, и обеспеченной необходимым финансированием
из федерального бюджета.
Просим Федеральное агентство лесного хозяйства поддержать
эти предложения, направить их Президенту Российской Федерации
и в Правительство Российской Федерации, а также принять меры
по их реализации в пределах своей компетенции.
Обращаем особое внимание
на необходимость немедленной дебюрократизации лесного хозяйства.
В сложившихся условиях это наиболее эффективное действие,
которое может привести к очень быстрому высвобождению большого
количества квалифицированных работников леса, способных организовать
эффективную борьбу с лесными пожарами. Десятикратное сокращение
затрат времени на поддержание бумагооборота, участие в совещаниях
и обслуживание проверок в масштабах страны даст эффект, эквивалентный
появлению в лесном хозяйстве примерно одиннадцати тысяч квалифицированных
и хорошо обученных руководителей и специалистов.
- - - - - - - - - - - - - - -
Примечание. Это текст выступления руководителя лесного отдела
Гринпис России Алексея Ярошенко на заседании Общественного
экологического совета при Федеральном агентстве лесного хозяйства
30 июня 2011 года.
